平成21年度文教厚生委員会行政視察報告

参加者：牧尾良二、谷 晴美、乗越耕司、中平好昭、鈴木利宏、小川宏子、寺尾孝治、上田 廣

執行部職員3名、事務局随行1名

平成21年10月
13日（火曜日） 栃木県宇都宮市「子ども発達センター『ここ・ほっと』について」
14日（水曜日） 静岡県掛川市「幼保一元化の取り組みについて」
15日（木曜日） 滋賀県彦根市「ひこね元気計画21推進事業について」

栃木県宇都宮市

人口 510,068人 面積 416.84キロ平方メートル 一般会計 1,697.5億円

視察事項「子ども発達センター『ここ・ほっと』について」

本市における子育てに関する施策の参考とするため、子ども発達センターや保育園、障がい者地域生活支援センターなどの機能を統合し、子どもの発達に関する相談、療育等を総合的に行う拠点施設として整備している、宇都宮市の子ども発達センター「ここ・ほっと」について視察を行った。

施設設置までの経緯

宇都宮市では、昭和44年から昭和56年にかけて相次いで開設した肢体不自由児通園施設、知的障がい児通園施設、幼児ことばの相談室の施設老朽化に加え、平成12年の保育所整備方針の改定、平成15年の宇都宮市障害者福祉プラン策定、ノーマライゼーションの推進等も契機として、平成19年4月に「宇都宮市子ども発達センター・西部保育園」を開設した。

宇都宮市では、保育所の民営化を進めており、市内22の公立保育所を4～8施設程度にすることとしているが、西部保育園については基幹保育園として位置づけられ、公営のまま存続することとなった。

施設の概要

1. 「ここ・ほっと」：保護者から提案された施設全体の愛称。障がいの有無や程度にかかわらず、子どもも保護者も心が温かくなり、ここでほっとできる、みんなが集える優しい場所になるようにとの願いが込められている。
2. 施設規模：敷地面積：8,901.00平方メートル、延床面積：3,405.61平方メートル、鉄骨造2階建
3. 施設機能：子ども発達センター、西部保育園（宇都宮市西部地区基幹園）、子育てサロン西部、障がい者地域生活支援センター、日中一時支援事業（放課後支援型）

「ここ・ほっと」の実施事業

「ここ・ほっと」では、子ども発達教室、専門相談、乳幼児発達健診、5歳児発達相談、障がい児療育事業、障がい児診療検査事業、訪問相談事業、重度心身障がい児プール活動支援事業等を実施するとともに、知的障がい児通園施設若葉園及び肢体不自由児通園施設 かすが園での社会適応に向けた療育訓練や、発達に心配のある就学前の児童とその保護者を対象に指導・アドバイスを実施するカンガルー教室も行っている。また、障がい児施設と保育園等の複合施設という特徴を活かして、日常的な保育プログラム等において、壁面装飾等の制作やカレーパーティー、ミニ運動会、芋掘り、リトミックなど、障がい児と健常児の交流を実施し、地域でのノーマライゼーションの推進を図っている。

平成19年の開設当初は、健常児、障がい児ともに戸惑う姿も多く見られ、その根底には、親（大人）が持つ障がいに対する偏見があったものと見られるが、年月の経過とともに大人の偏見も薄れているとのことであった。また、児童及びその保護者の交流を盛んにするため、施設の出入口を1か所にすることで、今日では「ここ・ほっと」に通う児童及びその保護者たちは自然に交流しており、小さい頃から「障がい」という偏見の垣根をなくすことの大切さを熱心に話されていた。

また、視察当日は、重度心身障がい児プール活動支援事業の実施日であり、リハビリ医や理学療法士、看護師とともに、全身の筋力強化やバランス感覚を鍛える運動に取り組む肢体不自由児たちの姿を見ることができ、大変有意義な一時であった。

今後の課題

栃木県内には、「ここ・ほっと」と同様の施設が非常に少ないことから、県からの支援の下、広域的施設として宇都宮市外の子どもも受け入れており、知的障がい児通園施設や肢体不自由児通園施設はほぼ満員で、西部保育園についても、同一施設内で子育てに関するさまざまな相談・交流ができることなどから、視察日現在の現員は126名（定員90名）で、定員超過となっている。

また、専門医師（理学療法士・作業療法士・言語聴覚士等）の確保や、就学前（幼稚園・保育園）、就学後（小・中・高校等）のライフステージに応じた一貫した支援、連携も課題として挙げられている。

委員の感想

• 子ども発達センター「ここ・ほっと」の事業は、東広島市においても取り込んでみたいと思う反面、運営費は国・県が90％、保護者負担が10％で、市の負担が無いことが良いように思えるが、先々の方向性を考える時点で主導権の行方が気になった。
• ノーマライゼーションや発達障害の意識の高まりで、特別支援を望む保護者の声は本市でも強まって問題が表面化しており、宇都宮市での視察は実際の声を聞ける貴重な体験ともなった。障害者自立支援法の成立で実施されたものと思われ、今後、政府は法を廃止する方針を決定しており、ますます福祉の施策の下で医療や就職、支援、教育等と連携、強化する方向は間違いない。
• 子どもの発達にはさまざまな状況があり、相談から療育、そして支援を行う子ども発達センターと連携を取る西部保育園、子育てサロン西部、障がい児と健常児の交流を実施してノーマライゼーションの推進を図られており、本市も学ぶ点は多くあると思う。ただ、課題とされていた専門医師の確保、就学前（幼稚園・保育園）・就学後（小・中・高）等一貫した支援と連携が早く取れ、財源が確保できれば良いと思った。
• 相談から発達の支援まで行うことができ、また、地域との交流が行えるように大変努力されている様子がよく理解できた。就学前の子どもとの関わりの中でのサポートファイルは、生育歴、病気の記録、幼児期に通った保育の記録、幼児療育、相談福祉サービス等の記録は、障がいを持つ子どもを合わせても進路保障に役立つものと考えられる。
• 説明の中で施設の職員が話された「すべての子どもが自分らしく生きる権利がある。」、「障がいという壁を作っているのは大人であり、子どもたちには障がいの有無は関係ない。」等の言葉は、正にノーマライゼーションを幼少期から身につけることの大切さを学んだ。個々の児童に応じた相談で、早期発見、早期療育がなされていることに感動した。本市においてもノーマライゼーションの意識を高めた対策を一歩でも前進させたい。
• 子ども発達センターや保育園、子育てサロン等が1か所に集約されたこの施設は、利用者の立場からすると、その場所へ行けばさまざまなサービスが受けられ、市民の立場、利用者の立場に立ったとても有益な施設である。障がいを持つ子どもも健常児も、垣根を越えた自然の交流が実践され、正にノーマライゼーションの理念を具体的に実践されている施設であり、しかも保育所の民営化が時代の潮流になりつつある今日、あえて公立の立場でその理念を実践しようとする行政の意気込みに大きな意義があると感じた。自然な交流の中から生まれる互いの理解と、共に生きる社会の実現を目指す宇都宮市の福祉の方向性が、「ここ・ほっと」に強く表現されていると感じた。

静岡県掛川市

人口 120,591人 面積 265.63キロ平方メートル 一般会計 396.0億円

視察事項「幼保一元化の取り組みについて」

本市における保育及び幼児教育の施策の参考とするため、保育園及び幼稚園機能を一体化させた幼保園の設置の取り組みを、平成15年度から進めている掛川市において行政視察を行った。

幼稚園・保育園再編の経緯

再編の背景として、少子化や施設の老朽化（東海地震に備えた耐震化）、保育ニーズの高まり、3歳児保育の実施等があり、平成8年に「掛川市幼稚園教育振興計画策定委員会」において公立幼稚園12園を4園に再編成する案が示された。また、ほぼ同時期に「保育所のあり方検討委員会」において、保育所の適正配置や規模などの検討結果が示されたことを受け、掛川市議会では、全議員27名で構成する「幼児教育検討特別委員会」を設置し、平成10年3月に審議結果をまとめる。

その後、平成12年3月に策定した掛川市幼児教育振興計画では、市内の26幼稚園・保育園のうち、21園について幼稚園と保育園を一体的に整備する6つの幼保園と、2つの幼稚園に再編する「8園構想」をまとめ、平成15年4月から順次再編され、現在は、18の公立・私立の幼稚園・保育園が7つの幼保園、保育園に再編されて運営を行っている。

掛川市の幼保園

掛川市の「幼保一元化」は、幼稚園と保育園を単に合わせるものではなく、施設の一体化とその共用化、保育内容の整合性にとどまらず、就学前の幼児に、幼稚園児・保育園児という別なく「幼保園児」として、同一場所で同一内容の保育がなされ、質の高い幼児教育を保障しようとするものである。

各幼保園は、定員は240名～320名程度、運営形態は公設公営方式が1園、公設民営方式が6園で、公設民営方式の幼保園のうち、幼稚園部と保育園部の運営主体が異なる幼保園が1園ある。また、敷地基準を幼保園で概ね7,000平方メートル、幼稚園で概ね5,000平方メートルとしているが、掛川市では、通園者の大半がマイカーに依存しており、送迎時の駐車スペースを確保する必要があるためとのことであった。

保育形態、保育内容

保育形態

保育園の対象児である0～2歳児と、幼・保共通の対象である3～5歳児の保育形態は別とする。

保育内容

1. 一人一人の特性に応じ、発達課題に即した保育
2. 掛川市が幼児教育の柱として推進している「三つ子の魂教育」の実践・発信の場
3. 乳幼児期の保育のあり方や、子育て期の親のあり方を学びあう場
4. 自由な保育参観や、保護者による保育参加が可能となるような保育態勢に配慮。

今後の課題

0. 保育園部と幼稚園部の保育料の料金体系の違い
0. 障がい児など、支援を要する子どもの受け皿
0. 設立母体が保育園部と幼稚園部で異なる幼保園における法人同士の連携
0. 少子化の進行と、保育定員を増加しても減少しない待機児童

 これら以外にも、保育園部の児童は、保育を行いながら幼児教育を受けられるメリットがあるが、幼稚園部の児童には、幼保一元化のメリットがほとんどないとの声が聞かれるとのことである。

また、掛川市の取り組みについては、厚生労働省からも視察に訪れているが、真の幼保一元化を目指すには、国レベルで「保育」と「幼児教育」の所管の一元化が必要で、所管が厚生労働省と文部科学省にまたがっている現状では、限界があるとのことであった。

なお、今回の行政視察において、平成15年4月に掛川市内で初めて開園した幼保園「乳幼児センターすこやか」（公設公営方式、敷地面積約6,800平方メートル、定員【幼稚園部160人、保育園部120人】、3つの公立幼稚園・保育園の再編により誕生）を拝見した際、誤報によって火災報知機が作動したが、午睡の時間であったにもかかわらず職員の指示・誘導の下、園児たちが混乱することなく迅速に避難する様子を見ることができた。

委員の感想

• 幼保一元化の波を受けた掛川市の実情は、保育園と幼稚園の保育料や保育士と幼稚園教諭の労働時間の差など、クリアすることがまだまだあるようで課題解決は困難そうである。保護者の立場は、一元化されてもあまり違わないようでもある。耐震化で話は早かったものの、幼稚園と保育園との差は市民全体で理解して合意しないと、東広島市での導入は難しいものと思われる。
• 少子化、施設の老朽化、保育ニーズ、3歳児保育という社会の流れの中で、幼稚園も保育園も等しく幼児を保育する幼保一元化を実施されている。幼保一元化を確立していくためには、国（文部科学省、厚生労働省）の縦割り行政の改善の必要性を感じた。
• 幼保一元化を目指した政策で、大変良いことだと思うが、家庭環境や保護者のニーズもあり、合わせた選択をすることになるが、同一の施設内においての運営について、保育時間や職員の資質、免許等さまざまな課題があることを感じさせられた。また、子どもの目線はどうなのであろうか。
• 全国に先駆けての幼保一元化の取り組みの苦労、幼保園の意義、課題を伺った。民営化すると、支援を必要とする子どもへの対応に苦慮するという課題は深刻である。
• 幼保一元化による幼稚園教諭と保育士の交流や保護者と保育者の交流は、子どもたちを全体の中で見ることができる点で、非常に有益であると感じた。ただ、一元化することの意義はあるものの、国の制度が二重構造である以上、多くの無理や課題があり、運営面でのぎこちなさも同時に感じた。また、幼保一元化には、多くの議論と慎重な将来展望が強く求められると感じた。一元化の議論も必要だが、制度の中でそれぞれの責任範囲をもっと明確にし、それぞれが責任を自覚し独自性を出すことこそ必要であろう。

滋賀県彦根市

人口 111,751人 面積 196.84キロ平方メートル 一般会計 349.8億円

視察事項「ひこね元気計画21推進事業について」

市民の健康の維持・増進に向けて、市民が主体となって計画を策定し、施策の推進を図っている彦根市の「ひこね元気計画21推進事業」について、本市の施策の参考とするため行政視察を行った。

計画策定の背景

高齢化の進行、生活習慣病患者の増加を背景として、団塊世代を中心とした50歳代の高齢化を見据え、国の「健康日本21」のヘルスプロモーションの考え方をベースとして、10年後、20年後において「健やかで心豊かに生きる市民」であることを目的として平成15年度に策定した。

彦根市では、データを基に市民の健康課題を次のように分析している。

0. 脳血管疾患：60代を境に脳梗塞の割合が増加し、介護が必要となった原因疾患の1位
0.  高脂血症 ：69歳以下の健診結果における異常のトップ
0. がん ：男性のがん死亡の3割が肺・気管支部
0. 食生活 ：脂肪摂取の割合が高く、年々増加傾向

計画の特徴

ひこね元気計画21は、平成16年度から平成25年度までの10年間の計画で、計画策定には主管課である健康管理課（現：健康推進課）のほか、生涯学習課や道路河川課、生活環境課など11課との連携によって策定された。計画の「元気」をキーワードとして、元気であるためには何が必要であり、どういった対策が必要なのかを全庁的に考え、ほぼ全ての部署が計画に対して何らかの関わりを持っているとのことであった。

本計画の対象世代は、各種福祉計画の中で空白となっている40歳代、50歳代、60歳代に絞り、各対象世代の目指す暮らしの姿やライフスタイル、健康課題を踏まえ、生活習慣を改善するために必要な知識や情報、サポート体制、行政の役割や受け皿を明らかにしている。また、行政は後方的支援に徹し、一般市民の積極的な議論によって計画を策定していた。

各世代の目指す姿も、計画策定に携わった市民の生の声を断片化し、その中から印象に残るものや共感したフレーズをつなぎ合わせたものを文章化したもので、大きな特徴として、40歳代では「家族と一緒」、50歳代では「夫婦それぞれが自立」、「つかず離れず」、60歳代では「夫婦仲良く」、「家族が健康」などの表現が特に目立ち、40歳代の「家族主体主義」から50歳代の「自立」、「個の尊重」への考えの変化、また、60歳代には「家族主体主義への回帰」といった、世代ごとの目指す姿の移り変わりが如実に表れていた。

計画の主な内容

40～60歳代の大きな健康課題として挙げられている高脂血症、肥満、高血圧等の生活習慣病の改善に向け、脂分の摂取量の減少、食べ過ぎの抑制、週1回以上の運動を柱として、それぞれのチームを構成し、野菜の積極的な摂取や適正カロリー摂取量の周知、ウォーキングラリーなどを実施している。

その結果、ダイエットモニターとして参加した人のうち、体脂肪が16％以上、ウエストが30センチメートル以上、体重が30キログラム以上減少した人も現れ、これらの成果を公表することにより、さらなる運動の推進を図っている。

市民への周知

彦根市では、計画の策定と同時に5年後の各種の目標値を定めている。平成20年度における計画の認知度の目標値は40歳代で70％、60歳代では80％と定め、この目標達成に向けてさまざまな情報発信に努めている。

元気計画21のために作ったテーマソングは、地元のコミュニティFMや、彦根市が「元気の日」と定めている毎月21日の昼に市役所で放送するとともに、マスコットキャラクター「コンキー君」を作成してパンフレット等に掲載するなど、市内の至る場所で視覚、聴覚を駆使して無意識のうちに市民が親しみを覚える環境を作り出していた。

なお、彦根市では、市が発行する広報紙等による情報発信も行っているが、行政の広報紙による情報発信では市民に伝わりにくく、市内の薬局や理美容室などにパンフレットを置いた方がより効果があるなどの意見も寄せられたため、これら市民のアイデアを取り入れた情報発信が数多く行われていた。その結果、平成20年度（計画策定5年後）における元気計画の認知度は、対象の年代のすべてで50％を超えていた。これは、目標値をわずかに下回ったものの、計画策定時に設定した目標を高めにしていたことを考慮すると一定の評価が得られるものであり、今後に向けて励みになる数値であることを話されていた。

委員の感想

• 実行委員会のメンバーを公募によって選んでいたのは良いやり方だと思った。その結果が、キャンペーンチームの業として行ったパンフレットの配布においても、広報紙の折り込みだけではなく、商店、事業所等での直接配布などにより、「ひこね元気計画21」の認知度は高いようであると思う。また、担当者が非常に熱心であった。
• 10年計画の中途の評価と計画後期での変化が加えられ、より充実した内容となっていたが、社会変化の中で「一人暮らし」や抜け落ちた世代もあり、これらの声もすくい取って大事にしながら計画を進めるべきで、どのようにバランスよく事業を進めるのか疑問も募った。計画後期の評価が待たれる。
• 長寿国日本では、生活習慣病にならないことによって元気で長く人生を過ごすことができる。彦根市の取り組みは、年齢に応じたライフスタイル、健康課題を踏まえて生活習慣を改善するために必要な知識や情報をサポートする体制を明確にし、市民に取り組みを推進している。わが市も市民も大いに学ぶべきである。あとは、いかに市民と一体となって取り組めるか、また、市民の意識をいかに高めるのかが課題であると感じた。
• 各年代別（15歳～80歳代くらい）の市民の声を聞き、行政全般で政策の重点を見出して行うことができれば、自らの心と豊かに育み、自らも健康を考え、他人を思いやる優しさにつながることになり、このことを一人一人が実行できれば市の発展につながり、市民が安心して、安全な生活を送ることができるようになる。
• 保健師自らが体当たりで策定委員会のメンバーをお願いしたことを伺い、これが本来の組織だと痛感した。市民、行政、企業が手を取り合って市民の健康を考え、情報政策課も積極的に参加し、市民への情報発信に大きな役割を担ったと伺った。正に市民協働のまちづくりの手本である。本市でも、問題意識を持って取り組んでいる職員も多いが、さまざまな専門分野で市民を巻き込んで活動できるように支援することが大切である。当日説明された保健師を通じて、目標を明確にして頑張り抜くことを教えていただいた。
• この計画策定に当たっては、市民目線での緻密な議論と柔軟な発想や、市民の思いや現状をしっかり把握されたことが、説得力があって分かりやすく、面白い計画に仕上がったと感じた。また、行政の横断的組織が十分に機能したこの計画策定のプロセスこそが、評価に値すると思う。おおよそ行政らしくない手法や表現、取り組みが、結果として市民にわかりやすい計画になったことは、今後の行政手法として参考にすべきではないだろうか。市民の健康を支えるのがこれまでの行政の基本的なスタンスであったと思うが、この計画には、行政がリードしていくという強い意志を感じる。若手職員の自由な発想ややる気を引き出し、それをしっかり見守り育てる幹部職員の存在こそが行政組織のあるべき姿だと強く感じた。